Résumé
La construction politique de l’Europe est à la fois dotée d’une innovation spectaculaire et d’une structure classique. La combinaison de ces deux façons de faire passe inaperçue aux citoyens qui s’y soumettent. Une construction démocratique pour quelques uns, et déficitaire pour autant d’autres est l’œuvre de l’élite qu’on appelle européenne. Axée sur un complexe cadre juridique, l’Union est un objet politique en permanente mutation. Dehors des conceptions classiques, sauf l’élection pour le parlement, leurs institutions s’appuient sur une base de confiance et négociations supranationales qui sont les piliers d’une machine technocrate à gouvernance multi-niveaux. Le conseil de ministres est l’organe de décision le plus puissant, en même temps, on ne le considère pas comme institution de l’Union. D’un autre côté, la Commission reste un organe perçu comme l’élite d’un cercle très lointain au cœur duquel les décisions ne correspondent pas qu’aux intérêts des groupes de pression. Le minimal dénominateur commun rassemble 27 états d’un continent récolté de petites souverainetés séculaires. La démocratisation et le procès de légitimation dans cette organisation supranationale fait l’objet de notre papier. Certains prophétisent un déficit démocratique, nous défendons qu’il s’agit d’un problème de dissonance cognitive entre deux perceptions de la démocratie. Un conflit entre une élite orientée vers une démocratie représentative légitime et un ensemble de citoyens qui ont du mal à s’identifier avec une ‘chose européenne’ qu’ils ont du mal à comprendre.
Mots-clefs : U.E., démocratisation, élections, référendums, représentation, participation, citoyens, élite, dissonance cognitive.
1. Introduction
Depuis l’Acte Unique européen, on a vu l’émergence de principes constitutionnels qui ont l’ambition de régir les affaires de l’Union européenne pour les années à venir. Maastricht, Amsterdam, Nice, Traité constitutionnel, Lisbonne. Même si les traités d’Amsterdam, Nice et TC[1]ont échoué à modifier la configuration de l’Union de façon significative, ce n’est pas moins vrai qu’ils ont contribué au procès de la permanente construction qui symbolise ce bloc régional européen. Malgré tous les arguments, tous les acteurs et l’ensemble d’agents étatiques, le TC a été abandonné après le ‘non’ français, cela représente probablement un pas vers les grands changements que l’Union a besoin. En réalité, cette tentative de créer une constitution pour l’Europe est la plus ambitieuse que l’Union a connue depuis Rome 57. Le refus français est le miroir du décalage entre les architectes de l’Union et les ‘locataires’ de ce territoire. L’ambition de l’approximation des uns et des autres était écrite et programmé dans le traité proposé. La base n’a pas donné la chance à elle-même. On ne va pas décortiquer les raisons de cet échec, simplement mettre en lumière que le TC entamait les prérogatives pour une approximation institutionnelle de l’Union avec les citoyens. Le traité de Lisbonne reprend la même voie, mais apparemment les irlandais ont eu l’amabilité de faire traîner sa rectification. Ce qu’on veut dire c’est que les tentatives de ‘réconciliation’ de l’Union avec leurs concitoyens échouent dans un procès de participation qu’eux-mêmes refusent. L’idée est celle que l’intégration progressera au fur et à mesure que les grands projets viables tombent dans l’épuisement. Les raisons qui président au sentiment d’un procès démocratique déficitaire ne sont pas facilement éliminables. Une organisation supranationale à une échelle continentale est vouée à paraître plutôt distante vis-à-vis chacun de ses citoyens pris individuellement. L’histoire sans racines communes, la culture et le symbolisme qui marquent l’appartenance sur laquelle s’appuient la plupart des identifications individuelles n’aident pas le citoyen à suivre les nouvelles logiques identitaires. Pourtant, beaucoup d’experts de l’Union pensent voir le problème plus immédiat par le manque réel de responsabilité et de légitimation des institutions. C’est pour discuter un peu autour de ce problème qu’on propose la problématique de la perception démocratique dans l’Union ; une perception qui ne va pas d’ensemble entre l’élite et les citoyens et qu’on nomme plutôt la dissonance cognitive. Ce concept a été élaboré par Léon Festinger[2]. « Selon cette théorie, l'individu en présence de cognitions (‘connaissances, opinions ou croyances sur l’environnement, sur soi ou sur son propre comportement’) incompatibles entre elles, éprouve un état de tension désagréable (appelé l'état de dissonance cognitive). Dès lors cet individu fera preuve de stratégies visant à restaurer un équilibre cognitif. Ces stratégies sont appelées « modes de réduction de la dissonance cognitive ». Une de ces stratégies (inconscientes) de réduire la dissonance cognitive consiste à oublier ce qui ne cadre pas avec ses références antérieures (processus dit de rationalisation) »[3]. Donc, d’une façon simple on peut dire que la dissonance est présente au niveau des croyances et des opinions préexistantes ; que seulement un procès de rationalisation peut aider les citoyens à réduire l’influence ou à oublier ce cadre préétablit qui régule leurs actions et comportements. Evidement que la construction politique de l’Union est un procès très récent quand on le compare aux origines des états qui la composent. À mon avis, il fallait donner du temps et attendre une culture et un raisonnement politique des citoyens pour les soumettre à la participation dans cette construction. Différemment de Gerstlè[4], je ne pense pas qu’il s’agit d’une ‘ignorance pluraliste’ ou d’erreur cognitive, mais plutôt d’un manque de rationalisation individuelle. Les individus n’ont pas encore construit ou adapter leur cadre cognitif à une nouvelle réalité qui, à par être complexe, leur échappe dans le quotidien. Cette rationalisation ne veut pas dire non plus qu’il s’agit d’une étape de faible compétence politique (Zaller). Je pense que la dissonance cognitive est le mi-chemin entre la compétence politique et le nouveau cadre politique proposé par l’Union, impliquant l’apprentissage. L’élite, qui construit cet Union, est porteuse de la compétence et rationne politiquement le nouveau cadre qu’elle-même a construit, donc qu’elle comprend au-delà des environnements nationaux. Les nouveaux clivages socio-économiques ne sont pas suffisants pour expliquer le comportement des européens, même si la conception du clivage gagnants/perdants de la globalisation de H. Kriesi pouvait s’appliquer à l’Europe. Donc, comment résoudre le problème de la dissonance cognitive entre les perceptions que les citoyens et les élites ont de la démocratisation dans l’Union européenne ? La réponse à cette question n’est pas évidente. Si, théoriquement, on peut dire qu’il faut inviter les citoyens à participer et créer des liens[5] démocratiques de participation ; empiriquement la participation des citoyens dans les actes électifs auxquels ils sont invités démontre l’éloignement et le faible[6] intérêt. Nous allons essayer dans ce papier de mettre en évidence les éléments jugés importants pour comprendre cette défaillance du système politique européen. D’abord, on va prendre les conceptions de démocratie et démocratisation strictement liées à la représentation et la participation. Les atouts de l’une et l’autre des formes démocratiques ; puis leur implication dans le cas d’espèce de l’Union et les exemples de certains états, particulièrement la France, dont est issue le système type républicain. La perception que la gauche et la droite ont de cette construction et la façon dont les institutions agissent et évoluent dans un cadre voulu légitime et responsable.
2. Démocratie et Démocratisation
La démocratie est un concept qui nous amène non seulement à l’idée de demos, au peuple, mais surtout à l’idée de gouvernement et de pouvoir. Un peu partout en Europe on observe, non seulement pour les élections européennes, mais aussi pour les organes nationaux, la monté de l’abstention, du vote ‘hors système’ qui témoigne une certaine fatigue de la démocratie. « Notre régime politique traverse une crise profonde car son fonctionnement repose sur une forme de ruse qui devient chaque jour moins opérante. »[7]Hermet considère que la démocratie est en crise et que la faute repose sur un régime représentatif trompeur, destiné à convaincre les individus qu’ils sont les auteurs des décisions qui les concernent, alors qu’ils ne font qu’élire l’élite qui gouverne. Manin, par son tour, affirme qu’il s’agit d’un régime oligarchique atténué par l’élection. On trouve un peu dans tous les auteurs de la contemporanéité une méfiance envers les formes classiques du pouvoir démocratique. Néanmoins, un autre concept peu devenir la réponse à ce dilemme sur la démocratie postmoderne, celui de démocratisation. Malgré son usage largement répandu, ce terme s’applique dans la science politique comme partenaire de la transitologie. Si théoriquement on a des difficultés à restreindre son application conceptuelle, empiriquement, la démocratisation est un procès d’ouverture qui appel les citoyens à participer à un système qui existe pour eux. Dans l’Union européenne, c’est l’absence de démocratisation qui rend les citoyens sceptiques vis-à-vis les institutions. Les citoyens ont l’habitude d’agir politiquement en vertu d’un modus operandi qui s’est formalisé à partir d’un droit d’élire et d’être élu. Avec leurs habitudes, ils ont adopté consciemment ou inconsciemment certaines attitudes envers l’idée du politique. En dépit d’une réalité qu’ils ont du mal à comprendre, naturellement leur comportement ne va pas être autres que la méfiance et à la limite le mécontentement. Evidement que l’information, un constituant déterminant des attitudes des citoyens européens, n’est pas toujours compréhensible pour la masse. En plus, des études ont confirmé que les médias jouent un rôle important, mais ne sont pas les uniques raccourcis que les citoyens prennent pour décider dans les urnes quand ils ne sont pas dotés d’une political awareness élevée. Alors, si la démocratie représentative est en déclin, qu’est-ce que la démocratisation peut apporter de nouveau à ce système hybride en transition qui s’appelle Union Européenne ? Mais d’abord, qu’est-ce qu’on observe ?
Que le risque de la démocratie représentative est devenu une démocratie formelle, dans laquelle le fonctionnement des institutions est respecté dans les apparences mais qui se trouve en réalité profondément détourné. Le risque d’un fonctionnement oligarchique, dans lequel des minorités s’approprient le pouvoir sous l’apparence du respect de la souveraineté populaire. Symétriquement, le désintérêt des citoyens pour la chose publique, la faible participation au vote, le moindre intérêt pour la lecture de la presse, le choix de la consommation et de la distraction culturelle. Que la démocratie est participative par nature et elle peut pénétrer aussi dans les organes européens. Qu’elle implique une certaine dose d'engagement des citoyens dans la prise de décisions collectives, dont une réalité nouvelle pour des citoyens jusqu’à maintenant endormis à l’ombre d’un processus institutionnel complexe. Que « le participatif est l’élargissement de la discussion à tous ceux qui y trouvent un intérêt » (Manin). Que c’est peut-être à partir du ‘dire, c’est faire’ d’Austin que s’est développée cette idée centrale selon laquelle « … la discussion n’est pas seulement une description du monde, mais construit elle-même ce monde dont elle fait son sujet. La discussion participative semble inférieure à la discussion d’experts tant qu’il s’agit de décrire le monde, elle la dépasse dés qu’il s’agit de le construire. » (AUSTIN, 1970). Si l’on veut bien considérer que toute discussion est une construction de points de vue, d’arguments, d’expressions, on voit que l’ouverture à la multiplicité des contributeurs ne fait que renforcer sa solidité de la structure. Mais, qu’est qui se passe quand les citoyens sont invités à se prononcer sur la construction de cette structure ? Les résultats sont surprenants. Dans presque tous les référendums effectués à propos de l’Union, les électeurs ont dit ‘non’. Est-ce qu’on peut interpréter leurs attitudes à l’égard de l’absence de dialogue ou au manque d’une information construite et engagée qui n’a pas eu lieu ? Ou simplement parce qu’ils ont refusé quelque chose qu’à priori ils savaient être construits par un groupe d’élite qui se pense rationalisant de l’intégration, sans avoir comme précaution un dialogue ouvert avec la masse des citoyens communs à tous les états. Les citoyens souhaiteraient-ils plus de connaissances à propos de ce système hybride qui les gouvernent ? Sont-ils assis sur des attitudes basiques manifestés à l’interne et les reproduisent-ils envers l’Union ? Ont-ils besoin d’un système de gouvernement appuyé sur l’axe gauche/droite, avec des élus dans les principaux organes de décision européenne, reproduisant les vieux idéaltypes de démocratie républicain, libéral ou fédéraliste ? Attendent-ils plus de participation, un sort de démocratie directe dans les décisions de l’Union ? Les questions sont infinies, les réponses difficiles à trouver. Soit normative, soit empiriquement, ce qu’on peut faire ne vas pas trop au-delà de la spéculation théorique. Les données que nous disposons confirment les variations d’attitudes entre les pays qu’on va projeter dans ce travail, elles s’expliquent sans entrer dans la tentative, déjà trop exploité, des enjeux domestiques saillants. Les voies d’exploitations sont vastes, et la recherche est pour l’instant insuffisante.
2.1. L’effet public de dissonance cognitive
Une fois admis que la démocratie représentative est moins cette réalité constitutive du monde dans lequel nous vivons qu’une figure rationnalisatrice qui sert à justifier dans ce monde l’organisation de la délégation, la ‘crise’ dont nous avons à nous occuper est moins celle de la démocratie représentative en tant que telle ,que la ‘crise’ de l’image officielle que peut s’en faire ceux[8] qui tiennent à la politique et ses institutions. Les manifestations de cette crise supposée, analytiquement considérée, sont redevables d’une explication propre à la faveur d’une construction pertinente, l’expression globale et globalement dénonciatrice d’une crise de la démocratie représentative apparaîtrait peut-être pour ce qu’elle est : « … la forme nouvelle d’un fantasme socialement et politiquement situé, aussi ancien que l’État parlementaire. » (LACROIX 2008). Si on enlève la possibilité de la délégation du pouvoir, les institutions seront par elles-mêmes, malgré qu’elles soient démocratisées, capables de prendre en mains le rôle des organes actuellement élus ? Et si on tient compte de cette réalité, n’est-elle pas symétriquement égale/pareil à la conception actuelle de gouvernance proposée et mis en place par l’Union avec le rôle des experts dans le processus de définition des problèmes publics ? Donc, nous sommes de nouveau en face d’une problématique, elle aussi considérée comme facteur d’éloignement des citoyens des institutions européennes, c’est-à-dire, l’excessive technocratie. Les élites, dit rationnels, doivent donc proposer une voie politique pour que l’Union aie la capacité de rassembler les mécontentements de tous les non conformés du système actuel. Les traités que les politiciens européens ont mis en place démontrent qu’il existe une volonté générale de construire un espace européen capable de faire face aux défis de l’avenir, un bloc régional solide, non seulement économique, mais aussi politique. Celui-ci semble plus compliqué et plus distant au fur et à mesure que les tentatives échouent dans les référendums nationales. Pourtant, ces échecs ne permettent pas de mettre en cause la légitimité démocratique des institutions européennes et n’empêchent pas l’intégration. On pourrait même voir ces échecs comme des pas positifs vers l’intégration, une façon d’inviter le citoyen à se prononcer sur une réalité à laquelle il appartient. C’est dans ce cadre normative que je pense que la façon de réduire le poids de la dissonance cognitive dans l’espace politique de l’Union est la mise en place d’un processus de consultation populaire, non seulement pour les traités, mais aussi pour des enjeux[9] qui représentent des changements significatifs dans la vie des citoyens européens. Peut-être qu’à force de cette consultation, les citoyens pourront mieux s’informer sur le fonctionnement et auront un sentiment d’identification à un système qui besoin d’eux et qui existe pour eux. Les contours de cette pratique devraient aussi être objet de discussion par les acteurs politiques de gauche et de droite. C’est vrai que dans le spectrum européen, le clivage gauche/droite n’existe pas qu’à l’interne ; c’est-à-dire, qu’il n’y a pas des voix contre la construction européenne ni d’un côté ni de l’autre. Mais, on sait qu’à la droite certains trouvent que l’Union empiète sur la liberté individuelle. À gauche, incluant les altermondialistes, nombreux sont ceux qui jettent un regard méfiant à l’Union et qu’ils la voient comme un retour à un état néolibéral et fiscalement faible ; l’état providence mis en cause. Nous pensons, dans la ligne de Moravcsik que, « Il est injuste de juger l’Union européenne en fonction des exigences auxquelles aucun gouvernement moderne peut répondre. »(MORAVCSIK 2003) Nous ajoutons en plus que dans une expérience politique hybride, cette injustice est encore plus remarquable.
3. Les Institutions et le pouvoir
Les institutions européennes semblent manquer de légitimité démocratique parce que seul un organisme de l’UE est élu directement - le Parlement[10]. Ce dernier a beaucoup moins de pouvoir que les parlements nationaux même si le nouveau traité envisage un changement dans les prérogatives des parlementaires pour les textes de lois (directives). Les élections ont lieu sur un mode décentralisé, ne mobilisent que faiblement[11] les électeurs de chaque pays qui sont choisis parmi les partis nationaux en fonction des questions nationales plutôt qu’européennes[12]. Les compétences du Parlement sont très strictes. Il ne peut pas proposer de lois[13], néanmoins il participe à l’élaboration et doit approuver les textes législatifs proposés par la Commission afin qu’ils entrent en vigueur. Il contrôle et surveille l’activité des institutions européennes, comme par exemple la Commission, il supervise et élit le président, ayant aussi la compétence d’approuver la composition des commissaires. Les autres deux compétences que je juge importantes concernent la motion de censure à la Commission qui peut forcer sa démission et le vote sur le budget de l’Union. Leurs originalités résident dans les faits qu’il s’agit de l’unique parlement supranational élu au monde et le seule parlement supranational à avoir droit de veto sur certaines décisions prises par des états souverains[14].
La Commission est un organe technocratique par excellence. L’importance de son rôle varie selon les piliers. Elle est investie du pouvoir de représentation de l’Union, assure les relations avec les organisations internationales et met en place les délégations auprès des tiers pays. Ses compétences plus importantes sont de trois ordres : a) pouvoir d’initiative législative, b) gardienne des traités et de les faire exécuter, c) pouvoir d’exécution des politiques et des actes adoptés par le Conseil de Ministres de l’Union.
Le Conseil de Ministres est le plus puissant organe de l’Union, même si plusieurs analystes ne le considèrent pas comme une institution de l’UE, en réalité il rassemble des ministres, des diplomates et des officiels[15] de chaque pays qui délibèrent[16] sur toutes les matières qui concernent l’Union. C’est à mon avis cet organisme qui est le plus obscure pour les citoyens ; parce que finalement, c’est celui qui engage les exécutifs nationaux à se transformer en législatifs supranationaux. Ça arrive, parfois, que le ministre qui vient de négocier une directive concernant un secteur spécifique accuse l’Union de la législation qui doit être adopté à l’interne; simplement, lui-même a été co-auteur de cette directive. C’est l’artifice des politiciens nationaux vis-à-vis les jeux nationaux et les enjeux européens qui créent la confusion dans l’opinion publique. Celle-ci répond avec éloignement. Pourtant aucun de ces faits ne permet de remettre en cause la légitimité démocratique de cette institution. Par contre le jeu des politiciens peut jouer significativement sur le raisonnement des citoyens à propos des institutions de l’Union. Compète à l’élite que gouverne d’être clair, honnête et transparent dans les actions et dans leur rhétorique. Retournant aux institutions, à par le Cour de Justice et Banque centrale, celles sont les institutions plus importantes de l’Union européenne.
En limitant les pouvoirs fiscaux, administratifs et coercitifs des institutions européennes, les états membres ont posé des limites sur toutes les questions politiques sensibles aux citoyens électeurs européens. La seul influence visible de l’Union est l’environnement et la macroéconomie, a travers de la Banque central. « Les multiples contraintes institutionnelles rendent non seulement toute action arbitraire impossible, mais elles sont aussi l’assurance que la législation issue de Bruxelles représente un très large consensus entre différentes instances à de nombreux niveaux de gouvernement. » (MORAVCSIK, 2003 :7). En réalité, l’Union est pourvue d’un système de responsabilité démocratique (democratic accountability) à travers de deux mécanismes efficaces : surveillance directe par le Parlement européen et responsabilité indirecte à travers les représentants nationaux au Conseil de Ministres.
[1] Traité Constitutionnel.
[2] L'auteur de la théorie de la dissonance cognitive (A theory of cognitive dissonance, 1957) par laquelle il tente d'expliquer comment l'être humain gère les tensions engendrées par des informations incompatibles. Information Wikipédia.
[4] Jaques Gerstlè, dans L’impact des médias sur la campagne référendaire française de 2005, pag.29 utilise l’expression ‘ignorance pluraliste’ pour caractériser le comportement des français envers le referendum. Dans la voie de Zaller, il s’agit d’une population marquée par une faible compétence politique ‘political awareness’.
[5] Le traité de Lisbonne prévoit la récolte de signatures, au nombre d’un million, pour qu’un sujet soit objet d’appréciation par la Commission et potentiellement un enjeu de référendum.
[6] Faible participation aux élections pour le parlement européen dans la majorité des pays de l’Union, par exemple.
[7] Guy Hermet in « Démocratie : la nécessaire réinvention », Alternatives Internationales - Hors-série n°4 - Novembre 2006.
[8] L’exemple des politiciens nationaux qui utilisent les arguments européens pour justifier les problèmes et mesures impopulaires à l’interne. Les gouvernements nationaux accusent Bruxelles sur certaines lois qu’eux-mêmes ont négociées la semaine d’avant. À propos de l’échec du référendum en France en mai 2005, le président de la Commission Durão Barroso a déclaré dans un entretien « … qu’on ne peut pas accuser l’Union de tous les maux du lundi au samedi et attendre que les citoyens votent favorablement le dimanche ».
[9] Je pense, par exemple, à un référendum sur une armée européenne, une police européenne (plus factuelle que l’existante), les interventions de l’Union à l’extérieur dans des scénarios de guerre ou le maintien de la paix, etc. ; aussi, une soutenance législative où la majorité simple ou qualifié des votations des pays réunis s’appliquerait.
[10] La participation aux élections du Parlement européen est notre étude de cas empirique.
[11] Dans notre étude de cas, on va donner la saillance de la participation aux différents pays.
[12] Plusieurs études démontrent que les attitudes des électeurs européens prennent plutôt les jeux nationaux que les enjeux européens.
[13] Ce qui le distingue de la plupart des assemblées nationales.
[14] Procédure de codécision et d’avis conforme. Le traité de Lisbonne prévoit la généralisation à la procédure de codécision.
[15] Le Conseil est aidé par le Comité des représentants permanents (COREPER) - Celui-ci comprend les ambassadeurs représentants permanents des États membres à Bruxelles. Le COREPER prépare généralement l'ordre du jour du Conseil, et négocie les sujets mineurs, ceux sans controverse.
